◇ 作者：中央财经大学中国财政发展协同创新中心主任、财政税务学院党委副书记、教授 姚东旻
中央财经大学中国财政发展协同创新中心 徐雅菁
◇ 本文原载《债券》2026年7月刊
摘 要
当前我国正处于推进高质量发展的关键时期，面对新旧动能转换、国内总需求不足以及财政收支紧平衡等多重挑战，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制已成为深化财税体制改革的重要命题。现代政府债务是熨平经济周期波动、优化跨期资源配置、服务国家战略目标的重要治理工具。然而在实践中，我国政府债务管理机制在资产负债统筹、宏微观治理协同、信息披露与市场约束等方面仍存在制度性约束。基于此，本文提出：一是要转变财政理念，高度重视政府债务在宏观经济治理中的重要作用；二是要构建宏观管住目标、微观放开项目、给足支持额度的宏观治理框架；三是深化自审自发改革，全面压实地方政府自主论证与信息披露的主体责任。
关键词
政府债务管理 宏观经济治理 财政理念 地方政府专项债券 自审自发
政府债务的功能定位与发展趋势
（一）政府债务在宏观经济治理中的功能定位
在国家治理体系与财政学理论的演进中，政府债务的功能定位正在经历深刻转变。传统的平衡财政理论倾向于将政府债务视为弥补财政收支缺口的临时性融资工具，主张通过维持年度预算平衡来约束债务扩张。随着功能财政理论和跨期分析框架的发展，政府债务被赋予了更加积极的政策含义，其功能定位逐渐拓展为熨平经济周期波动、优化跨期资源配置、服务国家战略目标的重要治理工具。
当前，我国经济正处于新旧动能转换的关键阶段，面临经济增速放缓与财政收支紧平衡并存的现实约束。在此背景下，有必要客观认识并充分发挥政府债务在宏观经济治理中的作用。从总量调控上看，当私人部门因预期转弱、资产负债表修复等因素导致投资和消费需求不足时，政府部门通过扩大债务融资，可以有效承接社会信用扩张功能，发挥财政资金的乘数效应以对冲需求收缩和通缩压力，在稳增长、扩内需中发挥重要作用。从结构优化上看，政府债务是支持公共产品供给、矫正市场失灵、引导资源向重大基础设施和战略性新兴产业配置的重要资金来源。通过形成公共资本存量、改善经济发展条件，政府债务不仅能够发挥短期稳定总需求的作用，也有助于提升长期潜在增长能力和经济发展质量。由此可见，政府债务既承担着稳定宏观经济运行的重要职能，也发挥着促进资源优化配置和支撑长期发展的战略功能。将政府债务从传统的“应急性筹资手段”重新定位为“宏观经济治理中常态化、基础性的财政政策工具”，是完善现代政府债务管理机制的重要理论前提。
（二）政府债务发展的国际趋势：功能深化与治理升级
从全球主要经济体的财政实践来看，现代政府债务管理机制已深度嵌入国家治理体系，其发展演变呈现出4个典型特征。
其一，债务总体规模持续扩张，债务风险评估标准由静态总量约束转向动态可持续性分析。随着全球经济增速放缓、人口老龄化加剧以及重大危机频繁发生，全球主要经济体政府债务规模普遍呈现长期上升趋势，政府债务率已明显突破《马斯特里赫特条约》设定的60%的警戒标准。国际货币基金组织（IMF）等国际机构普遍由关注单一的“负债率是否过线”转向采用“债务可持续性分析（DSA）”的动态多维评估框架。
其二，债务融资在财政体系中的常态化与基础性地位持续增强。在经济增长疲软、传统税基萎缩的情况下，单纯依靠税收收入已难以满足现代国家日益增长的公共支出需求，政府债务由此转变为支撑财政运行的重要制度性资金来源。特别是在国际金融危机、新冠疫情等重大事件冲击后，大规模债务融资被广泛用于实施经济刺激计划、就业保障计划以及社会救助项目。
其三，政府债务的金融属性不断深化，成为财政政策与货币政策协同的重要枢纽。自2008年国际金融危机发生以来，美国、日本等发达经济体央行普遍通过大规模购买政府债券进行基础货币投放与资产负债表扩张，政府债券逐渐成为央行资产端的核心构成。一方面，国债市场为中央银行实施公开市场操作提供了主要的交易工具，成为调节市场流动性、引导利率走向和传导货币政策的重要渠道；另一方面，国债收益率曲线被广泛视为无风险利率基准，为企业债券、股票、贷款以及各类金融衍生品定价提供基础参照。
其四，政府债务统计监测范围不断拓展，信息披露与监管体系日趋法治化与规范化。在宏观监测层面，IMF通过《公共部门债务统计指南》（PSDS）等国际标准，推动政府债务统计向整个公共部门延伸，强化对各类潜在财政风险的持续监测。在微观市场层面，主要发达经济体已普遍构建起多层次的信息披露监管框架与专业的电子化信息聚合平台，注重对政府债务从“发行前”到“存续期内”的全生命周期信息披露。基于严密的信息披露与监管体系，夯实政府债务市场化定价的制度基础。
（三）我国政府债务管理实践：宏观统筹与微观放权
在统筹发展与安全的情况下，我国政府债务管理正经历由规模控制向效能提升的制度转型，呈现出中央强化宏观调控工具、地方探索微观自主机制的发展趋势。
其一，中央政府债务的宏观调控功能持续强化，债务工具体系不断创新完善。面对经济转型过程中有效需求不足与私人部门资产负债表修复等现实压力，中央政府逐步承担起宏观加杠杆的主体责任。从宏观赤字统筹安排上看，2026年，拟定全国财政赤字规模为5.89万亿元，创历史新高。其中，中央财政赤字占全国财政赤字的比重为86.4%，且赤字增量全部列在中央。这种赤字结构的优化表明政府债务在逆周期与跨周期调节中的战略地位显著提升。在宏观杠杆结构优化的基础上，中央政府债务工具的运用愈加精准且丰富。我国自2024年起连续3年发行超长期特别国债，其中，首年发行规模为1万亿元，随后两年均提高并维持在1.3万亿元。同时，特别国债的使用边界得以拓展，2025年与2026年分别定向发行5000亿元和3000亿元特别国债，专门用于支持国有大型商业银行补充核心一级资本，且2026年首次设立500亿元财政金融协同促内需专项资金。相关债务资金被重点引导投向“两重”建设和“两新”工作等关键领域。上述举措充分体现出中央政府正通过债务工具将短期稳增长、中长期结构优化与国家重大战略实施有机结合，切实推动政府债务由传统的财政筹资手段向宏观经济治理的核心工具加快转型。
其二，地方政府债务资金投向持续优化，微观管理机制改革稳步推进。在支持范围方面，我国地方政府专项债券不断扩围，由传统交通基础设施、市政和产业园区基础设施等领域，逐步延伸至保障性安居工程、城中村改造、新型基础设施以及前瞻性、战略性新兴产业基础设施等领域。同时，债务资金的用途与结构持续完善，不仅专项债券用作项目资本金的范围和比例得到进一步优化，相关资金还被统筹安排用于偿还拖欠企业账款等化解微观风险与改善营商环境的现实需求中。在微观管理方面，我国于2024年末正式启动专项债券项目自审自发试点，首批试点涵盖北京市、上海市、江苏省等10个省份及河北雄安新区。随着改革成效的稳步显现，2026年该试点范围进一步拓展至河北省、江西省、湖北省与重庆市。这一举措在落实中央统一限额管理的宏观框架下，扩大了地方在项目审核把关、发行节奏安排、资金使用管理等方面的自主权，切实推动地方政府债务管理逐步由以行政审批为主转向限额约束与自主决策相结合的管理模式。
当前我国政府债务管理面临的核心矛盾
（一）宏观债务统计与资产管理衔接不足，资产负债统筹理念有待深化
现代宏观治理的基石之一在于建立全面、客观的资产负债统筹评估体系。当前，我国公共部门拥有庞大的优质国有资产和基础设施存量，但在宏观统计与管理层面，债务管理与资产形成的对应关系尚需进一步细化。一方面，法定显性政府债务虽然已悉数纳入预算管理，但部分具有宏观调控性质的债务工具尚未完全在常态化宏观杠杆率核算中体现；另一方面，在地方经济发展过程中，部分地方国企或地方政府融资平台承担了准公共性项目建设任务。在传统的保守型债务理念下，其管理重心往往侧重于控制债务总体规模，而相对忽视了债务资金沉淀形成的优质公共资产。这种资产与负债统计口径的差异，在一定程度上影响了决策部门对宏观杠杆率和真实财政空间的精准研判，也不利于从宏观全局出发进行资产负债表的系统性修复与跨期统筹。
（二）宏观治理机制错位，额度控制与项目管理存在张力
在现行政府债务管理制度框架下，宏观治理统筹与微观运行效率之间存在结构性矛盾。当前，宏观管理部门在实施债务限额管理与宏观总量调控的同时，往往对微观具体的专项债券项目立项、收益评估及资金拨付保留了较为密集的前端审核权限与干预空间（李戎等，2024）。这种管理模式在一定程度上引发了宏观治理机制的错位。从现代宏观经济治理的逻辑上看，宏观管理部门的职能应当聚焦于宏观发展目标的设定、宏观杠杆率的总体控制以及系统性风险的防范。然而，在实际操作中，中央宏观治理却过度下沉至微观具体项目的把关。由于宏观管理层与微观项目执行主体之间存在天然的信息不对称，宏观管理部门实际上难以对数以万计、涉及各类复杂资产的具体项目进行精确的实质性风险审查，往往只能依赖于“一案两书”等各类形式合规性要件的核对。这种宏观统筹手段与微观管理目标的错位，一方面，造成项目审核周期相对冗长，降低了宏观政策资金转化为实物工作量的时效；另一方面，前端过于密集且严格的行政性微观审批客观上容易引发举债主体的道德风险，在一定程度上削弱其在项目前期规划论证与后期资产运营阶段的责任意识，导致重申报、轻运营现象出现。
（三）专项债券与项目错配制约信息披露和市场定价效能
伴随地方政府专项债券自审自发机制的逐步试点与推广，债务管理的重心在理论上应当更多地向后端转移，其有效运行的核心逻辑在于依托真实且准确的信息披露，形成市场化定价与约束机制。然而，由于专项债券资金与具体项目之间存在错配，导致信息披露与市场定价机制面临失灵的风险（温来成和徐磊，2021）。在实务操作环节，专项债券资金与具体项目之间呈现复杂的交叉映射现象。
第一种现象是多个项目混搭发债（见表1）。客观上看，对于融资规模较小、具有区域或产业协同效应的同类项目，打包发债具有其合理性。然而，在现行项目融资收益“自平衡”的约束下，这一机制容易异化为一种财务测算上的合规性工具。在多数单一项目直接收益偏低的情况下，部分地方政府倾向于将跨领域、跨区域且缺乏内在经济关联的多个项目进行“混搭”。其实质是利用少数高收益项目的预期现金流去平滑甚至弥补大量低收益纯公益项目的资金缺口。这虽然在静态测算上满足了监管设定的本息覆盖倍数要求，但在动态运行过程中，由于各子项目之间并不存在真实的现金流归集，导致“自平衡”缺乏可靠的财务支撑。
第二种现象是单一项目多期拆分。其目的在于缓解长周期、高强度投入的重大工程在整体资金筹措规模与单期债券发行限额之间的矛盾。针对此类项目，地方政府通常会将其融资需求进行拆解，不仅将其分散于不同的建设年份，还会在同一时期匹配多只不同期限的债券。然而，这却割裂了项目全生命周期现金流与单只债券本息兑付之间的对应关系。大型工程的整体收益通常在竣工后集中显现，而前期发行的短期债券可能面临项目尚未产生实际现金流便进入还本付息期的错配风险，使得单只债券的特征无法真实反映该大型工程的总体运营与风险状况。
上述两种现象的深度交织，导致资金流向与具体项目资产之间呈现复杂的网状对应关系。这不仅使针对单只债券预期收益的孤立评估往往流于形式，也使得机构投资者在面对专项债券“项目群”时，难以准确评估专项债券的真实资质与偿付能力。同时，由于我国地方政府债券信息披露存在统计口径尚未统一、第三方评估报告缺少标准化规范等现实问题（姚东旻和罗文淇，2023），投资者往往倾向于规避对项目本身风险的甄别，转而依赖对地方政府主体信用的同质化预期。这最终使得债券市场无法发挥通过风险溢价进行信用定价的核心功能，导致具有不同风险收益特征的项目在债券发行利率上趋于高度一致，削弱了金融市场对地方政府发债行为应有的价格约束与筛选效能（马光荣，宋浩兰，聂卓，2025）。
同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制构建路径
（一）转变财政理念，高度重视政府债务对宏观经济治理的重要作用
进一步优化政府债务管理机制的首要环节在于实现财政理念的科学转变。通过重新审视政府债务的功能属性，逐步消除对合理、合法发债的保守审慎顾虑。在经济迈向高质量发展的关键阶段，我国宏观经济所面临的内部结构调整压力与外部不确定性冲击具有长期性与复杂性，客观上要求财政政策具备更具弹性的跨期调节能力。因此，需以更加科学客观的态度，正视政府债务依托国家信用进行跨期资源配置的本质属性。在政策导向上，应当逐步将管理重心从单一的静态规模管控转向以跨期平衡为核心、以全口径政府资产负债评估为支撑的中长期财政可持续性治理框架。这说明，需要形成一种宏观共识：在确保债务资金配置效率的前提下，必要的政府债务融资是实施逆周期需求管理、形成高质量跨期公共资产、实现国家中长期发展目标的战略性制度工具。
（二）构建“宏观管住目标、微观放开项目、给足支持额度”的宏观治理框架
为理顺宏观调控与微观运行的关系，需要稳步推进宏观治理框架的结构性优化，其核心思路可概括为“宏观管住目标、微观放开项目、给足支持额度”。在这一框架下，中央宏观管理部门的职能重心应向宏观目标设定与配额统筹分配回归。其一，确立以宏观治理目标为导向的限额核定机制，严格实施配额制。债务限额应与区域治理目标精准挂钩，中央通过配额总量控制治理方向，而不再干预达成目标的具体微观路径，以此实现对宏观杠杆与治理绩效的刚性约束；其二，明确职责边界，除涉及国家重大战略、国家安全等领域外，中央应减少对地方一般性项目的行政性审批；其三，在法定债务限额内，赋予地方政府充分的项目决策、遴选与资金统筹自主权，以此压实地方政府的主体责任，从制度根源上防范道德风险。
（三）深化自审自发改革，压实地方自主论证与信息披露责任
在赋予地方更多微观自主权的同时，必须辅以严密有效的约束机制。应以深化自审自发体制改革为契机，全面构建以真实信息披露为核心的市场定价与风险评价体系。
其一，强化专项债券项目融资收益的“自平衡”硬约束。 一方面，严格规范专项债券的前期立项程序，研究出台具有约束力的项目申报负面清单；另一方面，应当坚持债券与项目一一对应的基本导向，确保项目收益来源与本息偿付在财务逻辑上的实质匹配。在坚持“自平衡”原则的前提下，必须审慎界定项目打包边界，明确“严格禁止”和“适度放松”的具体情形。即便采取打包模式，也必须确保现金流的期限结构清晰可辨。
其二，构建规范统一、透明高效且约束有力的信息披露机制。具体而言，需要从制度上完善地方政府债券信息披露相关法律法规，探索制定“强制披露+自愿披露”相结合的地方政府债券信息披露标准化模板。同时，依托不断完善的地方政府债券信息公开电子平台，实现评级、审计与日常管理的数据打通。在此基础上，建立健全信息披露的硬性奖惩机制，相应提高提供虚假信息或隐瞒重大风险信息的法律责任与行政问责力度。
参考文献
[1] 李戎，陈晓晓，蔡彦皞．完善政府债务管理制度：问题与思路[J]．兰州大学学报（社会科学版），2024，52（4）．
[2] 马光荣，宋浩兰，聂卓．信用混同与地方政府债券定价扭曲——兼议完善地方债务管理体制的路径[J]．中国工业经济，2025，42（2）．
[3] 温来成，徐磊．项目管理、信息披露与地方政府专项债券价格形成机制[J]．财政研究，2021，457（3）．
[4] 姚东旻，罗文淇．地方政府债券信息披露比较研究与优化设计[J]．债券，2023，127（1）． DOI： 10.3969/j.issn.2095-3585.2023.01.008．